重設租住權保障 平衡租客業主權益

 

前言

近年,本港住宅租金持續上升,社會重新關注重設租務管制的可能。其中一個反對租務管制的理由,是重設管制會令業主封盤,可租單位減少繼而推高租金水平。然而,根據過往的數據,並綜觀外圍市場因素,租務管制只是有限度地推高市場租金水平。故此,政府應按照社會的實際情況,探討重設適度的租務管制,以作為紓緩基層住戶住屋負擔的過渡性措施。

 

住宅租金相對收入的水平

現時,市民對住宅租金的負擔能力下降至近十年新低,收入與租金比率為33.2%(2011年數字),在租金上升的同時,收入升幅未能追上租金升幅。按政府統計署的數字計算,2011年全港私樓租金中位數佔家庭住戶收入中位數比率為33.2%,較2001年的26.7%多出6.5%。當中,根據政策廿一的分間樓宇單位調查,有逾四成分間樓宇租客在過去一年面對加租情況,平均每月租金增幅接近$550。

 

從圖一可見,住宅租金較工資的波動更大。1995至2014年間,薪金上升百分比維持不多於20%,住宅租金變動則處於-15%至-20%;2004年後的租金升幅則持續高出工資升幅達兩成,形成薪金追不上租金上升的情況。

 

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過往的租務管制

回顧過往的租務管制措施,香港曾實施的管制包括租金管制和租住權保障。按照影子長策會所作的分類,租金管制屬於較早期的第一代(1921至1960年代)措施,當中包括立法設立標準租金、通過租務審裁署處理租務糾紛,以及在七十年代初制定租金管制法,限制舊樓租金水平和加幅;租住權保障則出現於第二代(1973至1983年),即限制業主不可迫遷租客,並保障租客的續租權。不過,直至第三代,基於社會,特別是業主的反對聲音,政府分別於1998和2004年取消租金管制和租住權保障。

 

租務管制對市場的影響

針對租務管制對市場的影響,從過往的租金數字中可見管制的影響有限,而外圍市場因素才是主因。

 

根據圖二,綜觀實行租務管制期間前後,租金指數與樓價指數的變動相約。當中一些波動,例如1995至1999、1998至2002等的樓價租金波動則與八十年代後期經濟起飛、九七金融風暴、八萬五政策、零八金融海嘯等外圍因素有關。配合反映宏觀經濟週期的綜合消費物價指數分析(圖三),租金的變動趨勢與宏觀經濟週期變動大致吻合。由此推論,租金變動的大方向,主要依照外圍經濟環境改變。

 

無可否認,除外圍因素外,租金管制措施亦會影響業主的行為,使租金有所變動。1983年政府進一步加強租管措施後,1984至1988年間的租金增幅較物價指數增幅高出約10%;在2004年全面撤銷租務管制後,市場租金上升5%。可見,重設租務管制有機會進一步推高租金。

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租務管制的取捨

面對上述兩項考慮因素:(1)市民的租金負擔能力下降;及(2)租務管制對租住市場的潛在影響,我們建議政府採取適度的租住權保障,以作為協助租住私人住宅的住戶,特別是低收入家庭應付居住需要的過渡性措施。

 

根據統計署資料,2011年租住居所的住戶佔整體住戶約31%。當中,正如我們另一份提交立法會的意見書提及,公屋實候時間遠高於房署提出的「3年上樓目標」,而單身人士的上樓時間更長,變相迫使廿二萬公屋輪候冊住戶,繼續面對私人租住市場的高昂租金。全港關注劏房平台在2012年的調查更顯示,劏房戶的平均呎租為$27.14,比當時的私樓呎租高出超過兩成。不過,觀乎現時法例對租客的保障,只限於一個月通知期和一年租約期,令租客難以應付變化萬千的市場,以致議價能力不足。

 

有見及此,政府應於短期內,加強租務管制中的租住權保障,包括延長最短租約期、通知租約續租期,以至重設續租權保障、租務仲裁機制等。在此非直接干預租金的情況下,適度的租住權保障,有望令基層租客在租金高企的情況下,享有基本的租住保障和議價能力。

 

社區發展動力培育(CDI)研究團隊

Tsz-Wai Loong

Ka-Wai Chan

二零一四年七月十一日

 

2014年7月24日立法會房屋事務委員會議程